Türkiye son zamanlarda başkanlık ve yarı başkanlık sistemini yoğun bir şekilde tartışıyor. Son olarak Başbakan Yardımcısı Bekir Bozdağ, hedeflerinin 2014 yılında yarı başkanlık sistemine geçmek olduğunu açıkladı. Bekir Bozdağ’ın bu açıklamasına rağmen başkanlık ya da yarı başkanlık sistemi hakkında çok az insanın tam manasıyla bilgisi var. Dolayısıyla yapılan tartışmalar çok yüzeysel kalıyor. Hatta kimi zaman bilgi kirliliği oluşturularak, tartışmalar olması gereken minvalden saptırılıyor.
Yaşanan bilgi kirliliğini de göz önüne alınarak, bu sistem hakkında kafalarda beliren soru işaretlerine cevap arama ihtiyacı hissettik. Başkanlık ve yarı başkanlık sistemi nedir? Başkanlık sistemi otoriterleşmeye ya da federalizme kapı aralar mı? Türkiye başkanlık mı, yarı başkanlık sistemine mi geçmeli? Yoksa parlamenter rejimde devam mı etmeli? Başkanlık ya da yarı başkanlık sisteminin dışında başka bir sistem daha söz konusu olamaz mı?
Kafalarda oluşan tüm bu soru işaretlerine cevap veren Marmara Üniversitesi Siyasal Bilimler Fakültesi Dekanı Prof. Dr. Recep Bozlağan, başkanlık ve yarı başkanlık sistemiyle ilgili merak edilenleri anlattı.
TEK PARTİ DÖNEMİ BİR TÜR BAŞKANLIK SİSTEMİ
Başkanlık sistemini konuşmadan önce Türkiye’de mevcut uygulanan parlamenter sistemin gelişimini biraz anlatır mısınız?
Türkiye’deki parlamenter sistemin başlangıcı Cumhuriyet dönemindedir. Cumhuriyet dönemi öncesinde meclis hükümeti vardı. Meclis adına hareket eden, meclis başkanının başkanlık yaptığı ve “İcra Vekilleri Heyeti” olarak adlandırılan hükümetler vardı Türkiye’de. Fakat Cumhuriyet’in ilanından sonra 1924 Anayasasıyla birlikte parlamenter rejime geçildi. Ama adı parlamenter rejim olan bir sistemdi, aslında örtülü bir başkanlık sistemi vardı. Çünkü otoritesi, karizması ve Milli Mücadele’de oynamış olduğu kilit rol dolayısıyla tamamen Atatürk’ün güdümü altında olan bir meclis ve emri altında olan bir parti söz konusuydu. Dolayısıyla adı konmamış bir başkanlık sistemi vardı. Cumhuriyet döneminin ilk yıllarına baktığımız zaman 1923 ile 1938 arasında Atatürk’ün 9 defa hükümet kurdurduğunu görürüz. Dolayısıyla 1923-38 dönemindeki parlamenter sisteme tam anlamıyla parlamenter sistem dememiz doğru olmaz. Bu aslında adı konmamış bir başkanlık sistemidir.
Atatürk öldükten sonra da bu durum devam ediyor. Milli Şef dönemi başlıyor. Yani Ebedi Şef döneminden Milli Şef dönemine geçiliyor. Bu dönemde de parlamentoya 1946 yılına kadar hatta 1950 yılına kadar CHP hâkim. Milli Şef döneminde de aslında bu karakter bozulmuyor. Bu dönemde de 9 farklı hükümet kuruluyor. Milli Şef de, adı parlamenter sistem olan bu yapıda, bir tür “başkan” gibi hareket ediyor. Dolayısıyla Türkiye’de parlamenter sistemin başlangıç tarihi aslında 1950. 1924-50 arasındaki 26 yıllık dönem daha çok o zamanki cumhurbaşkanlarının etkisi altında bir tür fiili başkanlık sistemi olarak geçmiştir.
12 EYLÜL ASKERÎ DARBESİ, PARLAMENTER SİSTEMİN KARAKTERİNİ DEĞİŞTİRİYOR
1950’den itibaren Türkiye’de parlamenter sistem başlıyor. 1961 anayasasıyla parlamenter sistemin karakteri kuvvetleniyor. 61 Anayasası’yla Türkiye tam anlamıyla bir parlamenter sisteme kavuşuyor. Bu anayasada 1971 yılında yapılan değişiklikler de sistemin temel özelliklerini değiştirmiyor. Türkiye 1980 yılına kadar 1961 Anayasası ile yönetiliyor. 1980’de 12 Eylül darbesi oluyor ve bu darbe sonucunda 1982 yılında hazırlanan anayasayla parlamenter sistem, temel hükümet sistemi olarak kabul edilmiş olmakla birlikte, 1982 Anayasası’nın 1961 Anayasası’ndan temel farklarından biri de cumhurbaşkanının güçlendirilmesi. Türkiye’de cumhurbaşkanı her ne kadar meclis içinden seçiliyor idiyse de, bazı konularda yarı başkanlık sistemindeki cumhurbaşkanının yetkilerinden daha güçlü, ama bazı konularda da yarı başkanlık sistemindeki cumhurbaşkanının yetkilerinden daha güçsüz bir durum söz konusu. 1982 Anayasası’yla birlikte parlamenter sistemle yarı başkanlık sistemi arasında duran bir sistem inşa ediliyor. Bu anayasa değişik zamanlarda yapılan tadilatlarla günümüze kadar geliyor. 1982 Anayasası’nda yapılan en ciddi değişiklikler 2007 ve 2011 yılları arasında gerçekleşiyor. Hükümet sistemi açısından baktığımızda cumhurbaşkanının halk tarafından seçilerek işbaşına gelmesine dair bir hüküm konuyor ki, bu cumhurbaşkanlarının konumunu olağanüstü güçlendiriyor. Çünkü cumhurbaşkanları meclis tarafından seçilirken, artık halk tarafından seçilecek. Doğrudan halk tarafından seçildiği için siyaseten güçlü bir kişi olacak. Anayasayla cumhurbaşkanına verilmiş olan yetkiler göz önünde bulundurulduğunda, nasıl 1982 Anayasası parlamenter sistemle yarı başkanlık sistemi arasında bir yapı öngörmüşse, 2007 yılında yapılan değişiklik de 1982 Anayasası’nda öngörülen sistemle yarı başkanlık sistemi arasında bir yapı inşa ediyor. Yani sistem, yarı başkanlık sistemine doğru evrilmeye başlıyor.
Türkiye’deki hükümet sisteminin tarihi seyri bu şekilde. Şu anki hükümet şeklinin adını koysak ne diyebiliriz? Parlamenter sistemle yarı başkanlık sistemi arasında duran, ama yarı başkanlık sistemine yakın olan karma bir sistem.
550 KİŞİYİ İKNA ETMEK KOSKOCA BİR HALKI İKNA ETMEKTEN DAHA KOLAYDIR
Türkiye’de Başkanlık sistemi tartışmaları Cumhurbaşkanı Turgut Özal zamanında başladı. Özal, neden böyle bir teklifi gündeme getirdi? Parlamenter sistemde aksayan yönler neler?
Aslında bunun kaynağı daha eski. Rahmetli Özal bunu açıkça söylüyordu, başkanlık ya da yarı başkanlık sistemi, ağırlıklı olarak da başkanlık sistemine geçilmesini ifade ediyordu. Ondan önce 1960’lı-70’li yıllarda Demirel’in de benzer istekleri vardı ama açıkça telaffuz etmiyordu. “Bu anayasayla ülke yönetilmez” diyordu, kastettiği aslında hükümetin güçlendirilmesi idi. Hükümetin güçlendirilmesinin yollarından biri de hükümetin karakterinin parlamenter sistemden yarı başkanlık sistemine doğru, hatta başkanlık sistemine doğru evrilmesiydi. Aslında hükümeti başka türlü güçlendirmek biraz zor olur. Parlamenter sistemin zayıf yanlarından dolayı rahmetli Özal bunları gündeme getiriyordu.
Nedir mesela? Parlamenter sistemde bir kere yürütmenin başı mutlak anlamda belli değil. Bir tarafta başbakan, diğer tarafta cumhurbaşkanı var. Anayasa her ikisini de yürütme içerisinde değerlendiriyor. Anayasaya göre aslında yürütmenin başı cumhurbaşkanı olmakla birlikte, cumhurbaşkanının sorumsuzluğu hükmü söz konusu. Cumhurbaşkanına bir yandan yürütmenin başı olma yetkisi verilmekte, diğer yandan da sorumsuz tutulmakta. Siyasî sorumluluk bütünüyle başbakan ve bakanlara bırakılmış durumda. Dolayısıyla karmaşık bir yapı. Bu yapıda yürütmenin başının mutlak anlamda kim olduğu belli değil. Rahmetli Özal bundan çok şikayetçiydi.
İkinci olarak, yürütmeyi temsil eden otorite olarak cumhurbaşkanı doğrudan halk tarafından değil, parlamento tarafından seçiliyordu. Oysa yürütmenin başı olan kişinin parlamento tarafından seçilmesi çok da mantıklı bir şey değil. Çünkü eğer yürütmenin başıysa meşruiyetini direkt olarak halktan alması gerekir, halk tarafından seçilmesi gerekir. Bir diğer husus, yürütmenin başının ve diğer üyelerinin yasama organının içinden çıkması, yürütmenin yasama organının baskısı altına girmesine yol açmaktadır. Meclis parlamento içinden çıkıyor, cumhurbaşkanı parlamento içinden çıkıyor, dolayısıyla parlamentoda çoğunluğu olan siyasî gruba bağımlılık söz konusu.
Dolayısıyla hükümetler parlamentoda kolaylıkla düşürülebilmiştir. Geçmişte bunun örneğini yaşadık, 28 Şubat sürecinde çoğunlukta olan bir hükümet kısa bir süre içerisinde alaşağı edildi. Ondan önce Anasol-D hükümetine bakıyoruz, o hükümet de düşürüldü. Onun öncesinde Tansu Çiller hükümetleri düşürüldü. Daha öncesine bakıyoruz, 70’li yıllarda Ecevit, Demirel hükümetleri birçok defa düşürüldü. Neden? Çünkü parlamentoda belirli bir çoğunluğa ihtiyacınız var. Eğer bu çoğunluk sizin partinizden değilse, yani siz koalisyon hükümetiyseniz sizin geleceğiniz garanti altında değil. Dolayısıyla parlamentoya karşı bağımlılık, zafiyet veya güçsüzlük içerisinde. Halbuki yasama, yürütme, yargı erklerinin dengesi söz konusu. Bir tarafta yasama var, yasamanın içinden yürütme çıkıyor, o halde yasamayla yürütme birbirini dengelememiş oluyor. Çünkü biri diğerinin içinden çıkıyor. Bir kere böyle bir sıkıntı var.
PARLAMENTER SİSTEMDE İKİ BAŞLI BİR YAPI VAR
Yürütmenin fiilen başı konumunda olan başbakanın aynı zamanda siyasi parti lideri de olması, hükümeti partinin baskısı altına almakta ve parti içi dengeler uğruna zaman zaman hatalı kararlar verilmekte. Bir insan düşünün hem hükümetin başı, hem kendi parti grubunun başı, hem de partinin genel başkanı. Dolayısıyla ortaya siyasî liderler çıkıyor. Partide istediğini yapıyor, parti grubunda istediğini yapıyor, hükümette de istediğini yapabiliyor. Dolayısıyla parlamenter sistemde bir denge ve kontrol mekanizması kurulamamış oluyor. Bu da parlamenter sistemin bir zafiyetidir.
Başbakanın çok popüler bir kişi olması, seçimlerde bazen niteliksiz adayların, başbakanın popülaritesi dolayısıyla seçilmesine yol açıyor. Geçmişte bazı milletvekilleri “genel başkanımız kimi aday gösterirse, ona oy veririz” diyebilmiştir. Bu durum da, kişisel ve meslekî niteliği yetersiz insanların parlamentoya girmesine yol açabiliyor. Geçmiş dönemlerde çoğu zaman meclisteki milletvekillerinin profillerinin, kalitesinin, niteliğinin düşüklüğüne dair ciddi tartışmalar yaşanmıştır. Bunun asıl sebebi bu durumdur. İstediğini milletvekili seçtirebilen genel başkanlar, istemedikleri kişileri de, parti içindeki disiplin mekanizmalarını kullanarak partiden attırabilmiştir.
YARI BAŞKANLIK SİSTEMİNDE BAŞKAN MECLİS ÇOĞUNLUĞUNA MAHKUM
Başkanlık sistemi ya da yarı başkanlık sistemi hakkında bize bilgi verir misiniz? Bu sistemler bugün Fransa’da, Amerika’da ya da Latin Amerika’da uygulanıyor. Buralardaki uygulamalardan örnekler verir misiniz?
Öncelikle başkanlık sistemine değinelim. Başkanlık sistemi, yürütmenin başı ve mutlak sorumlusu olan başkanın halk tarafından seçilerek iş başına gelmesidir. Başkanın, başkanlık ettiği hükümetin de meclisin içinden seçilmemesidir. Yani başkan meclisten bağımsızdır, hükümet de meclisten bağımsızdır. Ama faaliyetlerini yürütürken meclisle ortak çalışmak mecburiyetindedir. Seçim sürecinde, oluşum sürecinde meclisten bağımsızdır. Ama çalışma sürecinde meclisten bağımsız değil, karşılıklı bağımlılık söz konusu. Milletvekilleri seçilirken meclisten bağımsız olarak seçilirler, ama çalışırken başkanla koordineli olarak çalışırlar. Başkanlık sisteminin tabiatı, özü bu. Halk tarafından seçilen bir başkan, o başkan tarafından atanan bir hükümet; halk tarafından seçilen bir meclis, kanun teklif etme gücü olmayan bir başkan, kanunları hazırlama ve kabul etme gücü olan bir meclis, hazırlanan kanunları onaylama gücü olan bir başkan… Dolayısıyla iki organ birbirine karşı bağımlı, ama oluşumları birbirinden bağımsız.
Yarı başkanlık sistemi ise karma bir sistem. Aynen başkanlık sisteminde olduğu gibi devlet başkanı halk tarafından seçiliyor. Fakat devlet başkanı hükümeti meclis içinden belirliyor. Başkanlık sisteminde başkan, hükümeti meclis dışından atar ve meclisin hükümet üyelerini tek tek onaylaması gerekir. Yarı başkanlık sisteminde ise başkan, hükümeti meclis içinden atar, meclis bir bütün olarak hükümete güvenoyu verir. Başkanlık sisteminde başkani, atadığı bir üyeyi istediği zaman görevden alabilir. Bunun için meclisin onayına ihtiyacı yoktur. Ama yeni bir bakan atayacağı zaman meclisin onayına ihtiyacı vardır. Yarı başkanlık sistemi ise bu açıdan parlamenter sisteme benzer.
Peki, yarı başkanlık sisteminin dezavantajları neler? Halk tarafından seçilen başkan hükümeti belirlemek için meclisin onayına ihtiyaç duyuyor. Başkan ile parlamento çoğunluğunun farklı siyasî akımlara mensup olduğunu düşünün. Bu durumda başkan, parlamento çoğunluğuna mensup birini başbakan olarak atamak zorundadır. Bu tür durumlarda halkın çoğunluğunun desteğine sahip olan devlet başkanı ile meclis çoğunluğunun desteğine sahip başbakan arasında zaman zaman ciddi anlaşmazlık yaşanmaktadır. Örneğin, Fransa’da Mitterrand ile Chirac arasında, Chirac ile Jospin arasında ciddi sorunlar yaşanmıştır. Yarı başkanlık sisteminde, başbakanın yetkisi parlamenter sistemdeki başbakanın yetkisi gibi değildir. Başbakan, ancak başkanın bulunmadığı zamanlarda, başkanın belirlediği gündem çerçevesinde ve onun yazılı izni ile bakanlar kuruluna başkanlık eder. Aksi takdirde bakanlar kuruluna başkanlık edemez. Bakanlar kuruluna başkanlık etme yetkisi devlet başkanınındır.
70 ÜLKE PARLAMENTER SİSTEM, 95 ÜLKE BAŞKANLIK SİSTEMİYLE YÖNETİLİYOR
Peki devlet başkanının parlamentoyu fesih hakkı var mı?
Yarı başkanlık sisteminde devlet başkanının böyle bir hakkı var ama canı istediği zaman fesih hakkı yok. Anayasada yazılmış bu, özel kuralları var. Mesela hükümetin kurulamaması bir gerekçedir. Devlet başkanına da öyle bir silah verilmiştir. Hükümetin kurulamaması halinde devlet başkanı parlamentoyu feshedebiliyor. Yeniden seçime giriliyor ama bu sefer de devlet başkanının elinde, kendi taraftarlarının çoğunluğu elde edeceğine dair bir garanti yok. Yarı başkanlık sisteminde dış politika ve milli güvenlik tamamen devlet başkanının uhdesindedir. Devlet başkanı bu yetkisini hiç kimseyle paylaşmaz. Bütün uluslararası önemli toplantılara, milli savunma ile alakalı bütün önemli girişimlere bizzat katılır. Karar alma merciinin tepesinde yer alır.
Başkanlık sistemini uygulayan ülkeler, ABD, Brezilya, Meksika, Arjantin, Şili, Nijerya, Sudan, Tanzanya, Kamerun, Kazakistan, Özbekistan, Tacikistan, Afganistan, Endonezya gibi ülkeler. Yarı başkanlık sistemini uygulayan ülkeler ise Fransa, Rusya, Ukrayna, Romanya, Cezayir, Güney Kore… Parlamenter sistemle yönetilen ülkeler de Türkiye, Almanya, Yunanistan, İtalya, Polonya, Hindistan, Pakistan, Irak, Etiyopya… Bir de parlamenter sistemle yönetilmekle birlikte cumhurbaşkanının doğrudan halk tarafından seçildiği ülkeler var. Slovakya, Finlandiya, Avusturya, Portekiz, İrlanda, Litvanya, Polonya, Hırvatistan, Slovenya, Sırbistan, İzlanda, Bulgaristan, Karadağ, Makedonya… Dünyada 193 devlet var, başkanlık sistemini 68 devlet uyguluyor, yarı başkanlık sistemini 27 devlet uyguluyor, parlamenter sistemi 70 devlet uyguluyor, anayasal veya mutlak monarşiyi 15 devlet uyguluyor. 13 devlet ise tek parti yönetimi, askeri cunta, teokrasi veya geçiş dönemi hükümetleriyle yönetiliyor.
Burada bir şey sormak istiyorum. Başkanlık sistemi dünyada çok fazla uygulanmıyor diye eleştiri getiriyorlar. Oysa siz 70 ülkenin parlamenter sistemi, 68 ülkenin de başkanlık sistemini uyguladığını söylüyorsunuz. Arada çok da önemli bir fark yok…
Orada bir bilgi kirliliği var. 68 ülkede başkanlık sistemi, 27 ülkede yarı başkanlık sistemi var. Yarı başkanlık sistemini de başkanlık sistemine dâhil edildiğinde sayı 95’e ulaşıyor. 95 ülke başkanlık ve yarı başkanlık sistemiyle yönetilirken, 70 ülke parlamenter sistemle yönetiliyor. Yani aslında dünyada çoğunluk başkanlık veya yarı başkanlık sistemiyle yönetiliyor. Diğer taraftan, parlamenter sistemle yönetilen ülkeler içerisinde az önce Avrupa’dan örnek verdik, sırf Avrupa’da 14 tane ülke, Türkiye hariç olmak üzere, cumhurbaşkanını halka seçtiriyor.
on5yirmi5.com
Üniversiteler10 ay önce
Genel8 ay önce